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RAPPORT SUR LE PORTUGAL(1)
Avant-propos
La Commission européenne contre le racisme et l'intolérance
(ECRI) a été mise en place en 1994, à
l'initiative du premier Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement
des Etats membres du Conseil de l'Europe, en vue de combattre
les problèmes croissants du racisme, de la xénophobie,
de l'antisémitisme et de l'intolérance, qui
représentent une menace pour les droits de l'homme
et les valeurs démocratiques en Europe. Les membres
de l'ECRI ont été choisis pour leur compétence
reconnue en ce qui concerne le traitement de questions liées
au racisme et à l'intolérance.
L'ECRI a été chargée: d'examiner et
évaluer l'efficacité des mesures juridiques,
politiques et autres en vue de combattre le racisme et l'intolérance
existant dans les Etats membres; de stimuler l'action en la
matière aux niveaux local, national et européen;
d'élaborer des recommandations de politique générale
à l'intention des Etats membres; et d'étudier
les instruments juridiques internationaux applicables en la
matière en vue de leur renforcement si nécessaire.
Une partie des activités développées
par l'ECRI dans le cadre de la mise en oeuvre de son mandat
consiste en une approche pays par pays, par laquelle l'ECRI
analyse la situation dans chacun des Etats membres en vue
de fournir aux gouvernement des propositions utiles et concrètes.
La procédure adoptée pour la préparation
des rapports spécifiques par pays peut être résumée
ainsi:
a. Le rassemblement préliminaire des informations
ainsi que la préparation des textes de projets de
rapports préliminaires sont effectués dans
de petits groupes de travail de l'ECRI. Les sources d'information
utilisées sont diversifiées et comprennent,
entre autres, les réponses des gouvernements à
un questionnaire envoyé par l'ECRI, les apports des
différents membres nationaux de l'ECRI, des informations
sur les législations nationales rassemblées
pour l'ECRI par l'Institut suisse de droit comparé,
des informations provenant de différentes organisations
non gouvernementales internationales et nationales, de publications
diverses ainsi que des médias.
b. L'ECRI examine et discute en session plénière
le projet de rapport préliminaire sur chaque pays
et adopte un projet de rapport.
c. Le projet de rapport est transmis au gouvernement concerné,
en vue d'un processus de dialogue confidentiel conduit par
l'intermédiaire d'un agent de liaison national désigné
par le gouvernement. Le projet de rapport est à nouveau
examiné et éventuellement révisé
à la lumière des commentaires fournis par
ce dernier.
d. Le rapport est ensuite adopté dans sa forme
définitive par l'ECRI en session plénière
et transmis, par l'intermédiaire du Comité
des Ministres du Conseil de l'Europe, au gouvernement du
pays en question. Deux mois après cette transmission,
le rapport est rendu public, à moins que le gouvernement
du pays concerné ne s'y oppose expressément.
Une première série de rapports spécifiques
pays par pays de l'ECRI a été rendue publique
en septembre 1997 et une seconde série en mars 1998.
Une troisième série de rapports a été
transmise aux gouvernements des pays concernés en avril
1998 et ces rapports sont en conséquence maintenant
rendus publics.
Le rapport qui suit contient les analyses et propositions
de l'ECRI concernant le Portugal.
Il convient de noter que l'ECRI mène ses travaux
pays par pays en préparant des rapports pour l'ensemble
des quarante Etats membres du Conseil de l'Europe. Cette troisième
série de rapports pour lesquels la procédure
a été terminée en avril 1998, sera suivie
progressivement d'autres séries de rapports concernant
les autres Etats membres du Conseil de l'Europe. L'ordre dans
lequel les rapports sont produits n'a pas de signification:
il s'agit simplement des premiers à être terminés.
Il est prévu de terminer l'ensemble des premiers quarante
rapports pays par pays avant la fin de l'année 1998.
La publication de ce rapport représente un point
de départ pour un dialogue continu et actif entre l'ECRI
et les autorités de chacun des Etats membres, en vue
d'identifier des solutions pour résoudre les problèmes
de racisme et d'intolérance auxquels l'Europe doit
faire face. Les apports des organisations non-gouvernementales
et d'autres instances actives dans ce domaine seront également
les bienvenues pour assurer que les travaux de l'ECRI soient
aussi constructifs et utiles que possible.
(1) Note: Tout développement intervenu ultérieurement
au 18 septembre 1997 n'est pas couvert par l'analyse qui suit
et n'est pas pris en compte dans les conclusions et propositions
qui y figurent.
RAPPORT SUR LE PORTUGAL
Introduction
Après la Révolution des oeillets en 1974, le
Portugal s'est pleinement ancré dans le camp des démocraties
parlementaires, et fait partie de l'Europe des droits de l'homme
depuis bientôt 20 ans, son adhésion au Conseil
de l'Europe remontant à 1976.
La structure des flux migratoires au Portugal est tout à
fait particulière et donne à ce pays ainsi qu'à
sa population une sensibilité assez marquée
vis-à-vis des questions de racisme et d'intolérance,
consciente par expérience de ce que peut signifier
être "l'étranger".
Ainsi, avec plus de 4 millions de Portugais vivant hors de
leur pays d'origine, le Portugal demeure avant tout un pays
d'émigration, bien que l'émigration qu'il connaît
aujourd'hui se soit modifiée. Les départs définitifs
de citoyens portugais chaque année sont désormais
tout à fait minimes; par contre, la tendance à
l'émigration temporaire s'accentue.
Toutefois, l'immigration progresse également au Portugal,
et l'on peut dire que celui-ci est devenu lui aussi un pays
d'immigration, dans des proportions cependant limitées.
La sensibilité particulière du Portugal en
matière de racisme se retrouve dans ses lois et l'on
peut souligner que le Portugal dispose d'une bonne législation
en la matière, ne se contentant pas de déclarations
générales, mais prévoyant dans presque
tous les domaines des dispositions qui permettent de combattre
les phénomènes de racisme et de discrimination.
Certains des domaines-clés identifiés par l'ECRI
comme méritant une attention particulière sont:
la discrimination existant dans la pratique, dans certains
domaines de politique sociale, tels que l'aide à l'insertion
sur le marché du travail, ou bien encore en matière
d'accès au logement; la situation des immigrants clandestins;
les actions violentes qui ont pu être observées
ces dernières années, manifestations de groupes
extrémistes pour la plupart, révélant
néanmoins des tensions entre communautés et
représentant un danger pour le climat de tolérance
général qui règne au Portugal.
I. ASPECTS JURIDIQUES (2)
A. Conventions internationales
1. Le Portugal a adhéré à pratiquement
l'ensemble des instruments juridiques pertinents, et le Ministère
des Affaires Etrangères prépare actuellement
un projet de déclaration relative à l'acceptation
de la compétence du Comité pour l'élimination
de la discrimination raciale (CERD), en vertu de l'article
14 de la Convention internationale sur l'élimination
de toutes les formes de discrimination raciale. Le Portugal
pourrait envisager d'adhérer à la Charte Européenne
des langues régionales ou minoritaires et à
la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales.
B. Normes constitutionnelles
2. La Constitution proclame le principe de l'égalité
et de la non-discrimination et frappe d'interdiction les associations
se réclamant de l'idéologie fasciste. Les membres
du Parlement qui seraient condamnés pour participation
à des organisations fascistes se voient déchus
de leur mandat.
3. Le racisme n'est pas défini de manière indépendante,
mais se voit inclus, selon l'art. 3 de la loi 64/78 du 6 octobre
1978 dans l'idéologie fasciste. Le passé politique
du Portugal rend compréhensible cette optique, mais
une distinction officielle des deux phénomènes
pourrait avoir quelque utilité, le racisme pouvant
se retrouver dans des situations créées hors
du cadre d'une organisation fasciste. Cette distinction pourrait
se concrétiser par une législation spécifique
sur le racisme.
4. Le principe d'égalité et de non discrimination
entre étrangers et citoyen se voit renforcé
et détaillé sous plusieurs formes dans la constitution
portugaise : protection des travailleurs contre toute discrimination
fondée sur la nationalité, l'origine, la religion
ou les idées politiques (art 59), égalité
dans l'éducation, qui doit par ailleurs "promouvoir
la compréhension, la tolérance et l'esprit de
solidarité" (art. 74 et 76).
C. Mesures pénales
5. Une loi spécifique sur les organisations fascistes
permet leur dissolution. Leurs membres sont passibles de sanctions
pénales. C'est une legislation qui a prouvé
son efficacité, permettant l'ouverture des poursuites
pénales envers une association soi-disant culturelle,
mais couvrant en fait des activités et une idéologie
racistes et xénophobes.
6. L'homicide motivé par la haine raciale ou religieuse
est puni, en tant qu'homicide qualifié, par l'art.
132.d du Code Pénal. Un trait innovateur de la législation
récente repose sur "le droit reconnu aux communautés
d'immigrants ou autres associations de défense des
intérêts en question, de prendre part (en tant
qu'"assistente") à la procédure pénale
pour un crime raciste ou xénophobe" (Loi N°
20/96 du 6 juillet 1996).
7. L'abus de la liberté de la presse peut-être
sanctionné, si cette liberté est utilisée
de façon diffamatoire, injurieuse ou contraire aux
restrictions imposées par la loi, qui concerne l'intégrité
morale et la garantie de véracité et d'objectivité,
ainsi que la défense de l'ordre public et la démocratie.
D. Mesures civiles et administratives
8. Il existe dans le droit civil et administratif portugais
des dispositions qui offrent des moyens de lutte précis
contre le racisme. Ainsi, les contrats contenant des clauses
discriminatoires sont frappés de nullité (article
483 C.C.). Le décret-loi 330/90 du 23 octobre 1990
stipule que la publicité ne doit pas encourager la
discrimination fondée sur la race. Le décret-loi
64-A/89 du 27 février 1989 prévoit aussi des
mesures protectrices des droits et libertés du travailleur
sur le lieu de travail. Et les partis politiques ne peuvent
refuser d'admettre ou exclure quelqu'un pour des motifs de
race.
9. Enfin, soulignons la Résolution gouvernementale
38/93 du 15 mai 1993 qui cherche à aider les immigrés
et les minorités ethniques pour favoriser leur pleine
intégration, notamment par l'adoption de mesures en
matière d'éducation, de formation et d'intervention
sociale.
E. Instances spécialisées
10. Institué par l'article 23 de la Constitution,
le Provedor de Justiça est une personnalité
indépendante nommée par le Parlement. Le statut
de cette institution est établi par la loi N° 9/91
du 9 avril 1991, modifiée par la loi N° 30/96 du
14 août 1996.
11. Sa principale tâche consiste à défendre
et à promouvoir les droits, libertés et intérêts
des citoyens, en veillant par des moyens informels à
ce que les pouvoirs publics exercent leurs prérogatives
de manière équitable et dans le respect de la
loi. Le Provedor de Justiça est saisi des plaintes
des particuliers. Bien que ne disposant pas de pouvoir de
prendre des décisions à caractère juridiquement
contraignant il intervient par voie de recommendations adressées
aux autorités compétentes pour empêcher
et réparer les injustices et dispose d'un large pouvoir
d'initiative indépendamment des voies contentieuses
ou gracieuses prévues par la Constitution ou la législation.
Il peut également demander à la Cour constitutionelle
de déclarer certaines dispositions légales anticonstitutionnelles
(art. 281 & 283). Le Portugal pourrait envisager de considérer,
en ayant présent à l'esprit les principes contenus
dans la recommandation de politique générale
N° 2 de l'ECRI sur les organes spécialisés
dans la lutte contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme
et l'intolérance, si l'instauration d'un organe spécialisé
dans la lutte contre le racisme et l'intolérance pourrait
amener une valeur ajoutée.
(2) Une vue d'ensemble de la législation existant
au Portugal dans le domaine de la lutte contre le racisme
et l'intolérance est contenue dans la publication CRI
(95) 2 rev. préparée pour l'ECRI par l'Institut
suisse de droit comparé (cf bibliographie).
II. ASPECTS POLITIQUES
F. Groupes vulnérables/minoritaires
12. Les Roms/Tsiganes représentent dans les incidents
de caractère raciste un groupe important de victimes,
suivi des noirs des pays africains lusophones. Ainsi, l'installation
de groupes de Roms/Tsiganes semble avoir causé quelques
protestations dans certains quartiers, allant jusqu'à
demander leur départ. Ces pétitions traduisent
les tensions soulevées par la cohabitation de deux
modes de vie distincts. Les populations sédentaires
voient souvent comme un danger l'installation dans leur quartier
de groupes nomades. Ces craintes ne sont pas forcément
ou uniquement liées à une appartenance ethnique
différente mais proviennent aussi des préjugés
qui conduisent à une image négative des Roms/Tsiganes
en y associant délinquance et trafics divers.
13. Il est donc essentiel de favoriser l'insertion sociale
et dans le marché du travail de ces groupes minoritaires,
afin de rompre la chaîne de l'exclusion qui touche grandement
les personnes appartenant à ces groupes, et les marginalise
d'autant plus.
G. Accueil et statut des non-ressortissants
14. Le gouvernement portugais s'est attaché, depuis
l'indépendance des colonies, à régulariser
un flux important d'immigrants en provenance de ces pays.
Ainsi, un décret-loi de 1975 a attribué ou a
permis de conserver la nationalité portugaise à
presque 27 000 personnes revenues des anciennes colonies,
sur 43 538 demandes. Plus récemment, pour faire face
au problème de l'immigration illégale, le gouvernement
portugais a mis en oeuvre une campagne de régularisation
extraordinaire qui s'est déroulée entre octobre
1992 et mars 1993. Les premiers résultats révèlent
qu'environ 40 000 personnes en ont bénéficié.
Il s'agit en grande partie de ressortissants de l'Angola (la
moitié environ), de Guinée-Bissau, du Cap Vert
et du Brésil. Enfin, une autre campagne, instituée
par la Loi N° 17/96 du 24 mai 1996 a lieu actuellement
afin de juguler définitivement la situation. Sans en
connaître les résultats définitifs, l'Administration
a enregistré un total de 35 082 demandes jusqu'au 12
décembre 1996.
15. La loi portugaise prévoit la double nationalité,
mais le nombre des naturalisations reste très modeste.
Par ailleurs, sous condition de réciprocité,
les résidents en situation régulière
disposent du droit de vote aux elections locales.
16. L'année 1993 a connu une forte croissance des
demandes d'asile, passant de quelques centaines à quelque
1 600 dossiers. Cependant, cette hausse a été
sans précédent et sans suite. En effet, les
chiffres du Service d'étrangers et des frontières
montrent un retour progressif à la normale, avec 614
demandes en 1994, 332 en 1995 et 216 en 1996. Mais peut-être
le déclin du nombre des demandes tient-il au fait que
le nombre de celles qui ont été acceptées
est très faible et que ces résultats ont découragé
les demandeurs. Les ONG critiquent l'examen et le traitement
des situations, qui seraient beaucoup trop bureaucratiques.
Il faut voir dans cette application stricte des textes, la
pression des traités européens, notamment celui
qui crée l'espace "Schengen", auquel est
partie le Portugal. Cependant, une nouvelle loi sur l'asile
est en cours d'élaboration, qui cherche à tenir
compte des problèmes qui se posent dans l'application
de la loi en vigueur.
H. Education et formation
- Education
17. En matière d'éducation et de sensibilisation
des jeunes, les actions du Portugal sont nombreuses et diverses,
notamment suite au Despacho normative du 13/03/1991 qui a
créé le Secrétariat coordinateur des
programmes d'éducation multiculturelle, programmes
qui visent tous, sous une forme ou une autre, le dialogue,
la convivialité et la solidarité entre les différents
peuples, ethnies et cultures.
18. Une attention particulière est accordée
aux enfants roms/tsiganes, notamment dans l'enseignement scolaire
de base. Cependant, selon une source non-officielle, 60% des
enfants de moins de 14 ans ne sont pas scolarisés.
L'ECRI considère que la campagne de sensibilisation
auprès des familles roms/tsiganes envisagée
par le Ministère de l'éducation, en collaboration
avec des institutions humanitaires pourrait contribuer à
améliorer cette situation. Le gouvernement a récemment
mis sur pied, par Résolution du Conseil des Ministres
(17/10/96) une équipe chargée d'étudier
le problèmes des roms/tsiganes et de proposer des mesures
concrètes.
- Formation
19. Suite aux problèmes qui se sont posés dans
différentes unités de police, lors d'arrestations
et de détentions préventives ayant pris une
connotation violente et raciste, l'ECRI pense qu'une campagne
de sensibilisation auprès des forces de police, ou
bien encore des stages de formation seraient très utiles
pour prévenir les violences parfois exercées
par les policiers, et pour renforcer chez eux la conscience
de leurs responsabilités face aux problèmes
de racisme. Les membres de la police devraient être
formés aux questions relatives au racisme et à
la discrimination afin de les motiver à la prise de
responsabilité dans la lutte contre ces phénomènes.
Tout en tenant compte de la compétence du Provedor
de Justiça en ce domaine, le gouvernement a décidé
de créer en plus l'Inspection générale
de l'administration interne, qui est chargée de contrôler
les autorités policières. Cette Inspection générale,
qui relève du Décret N° 227/95 du 11 septembre
1995, est une entité autonome, dirigée par un
magistrat et contrôle toutes les activités des
forces de police. L'ECRI se félicite de la mise en
place de cette instance et l'encourage à s'occuper
de toute discrimination pratiquée par les forces de
police avec la sévérité nécessaire
pour mettre en évidence la gravité de tels comportements.
20. Le Portugal a une action positive quant aux jeunes, et
son implication dans la campagne contre le racisme et la xénophobie
le prouve. Par arrêté du 18 décembre 1996,
le gouvernement portugais a renouvelé la campagne "Tous
différents, tous égaux", ce pour quoi on
ne peut que le féliciter. Il serait souhaitable que
les autorités envisagent d'élargir le public
cible, notamment dans des secteurs où se posent des
problèmes.
I. Emploi
21. Le taux de chômage vérifié en 1993
s'élevait à 5.5%, et a augmenté de plus
de 2% en moins de deux ans, ce qui rend la situation économique
et sociale encore plus difficile, d'autant plus qu'un flux
de retour de portugais au pays s'est amorcé depuis
quelques années. Ainsi, il semblerait que ce soit dans
le domaine de l'insertion sur le marché du travail
que la discrimination vis-à-vis des immigrés
et des minorités ethniques soit la plus inquiétante;
les taux de chomâge les plus élevés concernent
les immigrés. Selon des sources non officielles, la
moitié de la population étrangère résidente
est inactive, ce qui est assez préoccupant lorsque
l'on sait qu'en majorité ce sont des hommes jeunes
qui immigrent au Portugal.
J. Problèmes des skinheads
22. Depuis 1985, on a constaté au Portugal l'apparition
du phénomène des violences et harcèlements
raciaux perpétrés par des groupes de skinheads.
Bien qu'épisodiques et limités géographiquement
au pourtour des grandes zones urbaines, où toutes les
difficultés sociales et économiques se concentrent,
ces événements ne doivent pas être sous-estimés
par les autorités portugaises.
23. A Lisbonne, le Conseil municipal pour les communautés
d'immigration et les minorités ethniques pourrait contribuer
à recenser beaucoup d'informations sur ces actes, leurs
auteurs et permettre ainsi de mieux cerner le problème.
Il serait peut-être également utile de créer
un groupe d'intervention spéciale ou de prévoir
des stages de formation spécifique pour toutes les
autorités et administrations intéressées.
J. Médias
24. Il existe un code de déontologie des journalistes
portugais qui prescrit à ces derniers de respecter
les principes fondamentaux des droits de l'homme et de s'abstenir
d'encourager la haine raciale. Dans un cas, concernant un
journal ayant rapporté l'homicide d'un chauffeur de
taxi en termes qui pouvaient inciter à la haine raciale,
il y a eu prise de position condamnatoire par le Conseil de
Déontologie des Journalistes Portugais.
Données générales
fournies par les autorités nationales
Pour des raisons de cohérence, l'ECRI, dans ses rapports
CBC, a reproduit dans ce tableau uniquement les données
statistiques contenues dans les réponses des gouvernements
au questionnaire de l'ECRI. Le questionnaire avait été
envoyé au gouvernement portugais le 13 juillet 1994.
Les données ci-dessous n'engagent pas la responsabilité
de l'ECRI.
140.000 non-citoyens résident régulièrement
au Portugal, dont: 32.036 du Cap-Vert; 15.731 du Brésil;
8.117 des Etats-Unis; 7.635 d'Angola; 6.538 de Guinée-Bissau
552 demandes d'asile enregistrées en 1992 et 1659
en 1993, principalement des Roms/Tsiganes, des angolais et
des zäirois
* Population: 9 920 760 (janvier 1996)
Ce chiffre est tiré de la publication du Conseil de
l'Europe "Evolution démographique récente
en Europe" (voir bibliographie).
BIBLIOGRAPHIE
Cette bibliographie contient la liste des principales sources
sous forme de publications consultées pour l'examen
de la situation au Portugal: elle ne couvre pas l'ensemble
des différentes sources d'informations (médias,
contacts au sein du pays, ONG nationales etc) qui ont été
utilisées.
1. Réponse des autorités portugaises au questionnaire
de l'ECRI (janvier 1995)
2. Réponse de l'Association CIVITAS au questionnaire
de l'ECRI (octobre 1994)
3. CRI (94) 2 et Addendum: Situation dans les Etats membres
du Conseil de l'Europe en ce qui concerne les questions examinées
par la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance:
Documents de travail soumis par les membres de l'ECRI, document
du Conseil de l'Europe
4. "Evolution démographique récente en
Europe", publication du Conseil de l'Europe, 1994
5. CDMG (94) 16 final: Evolution récente des politiques
relatives aux migrations et aux migrants, document du Conseil
de l'Europe
6. "Political extremism and the threat to democracy in
Europe", publication de C.E.R.A. (European Centre for
Reseach and Action on Racism and Antisemitism)
7. "Tendances des migrations internationales", rapport
annuel 1993, 1994, 1995, OCDE
8. CRI (95) 2 rev.: Mesures juridiques pour combattre le racisme
et l'intolérance dans les Etats membres du Conseil
de l'Europe, par l'Institut suisse de droit comparé
de Lausanne (publication du Conseil de l'Europe)
9. "World Report 1995 on Antisemitism", publication
de "Institute of Jewish Affairs"
10. CERD/C/179/Add.2: Rapport soumis par le Portugal au Comité
pour l'élimination de la discrimination raciale, 1990
11. CERD/C/SR.896: Rapport du Comité pour l'élimination
de la discrimination raciale concernant le Portugal, document
public des Nations Unies
12. Rapport du CERD: Conclusions concernant l'examen des troisième
et quatrième rapports périodiques du Portugal
13. Rapport du Comité pour la Prévention de
la Torture suivant la visite du mois de mai 1995 et réponse
du gouvernement portugais
14. "Country reports on Human Rights Practices":
Rapport du Département d'Etat des Etats-Unis de 1995
et 1996
15. Statement by the Delegation of Portugal to the Sixth Conference
of European Ministers responsible for migration affais, Warsaw,
June 1996
16. Rapport final du Comité directeur de la Campagne
contre le racisme, la xénophobie, l'intolérance
et l'antisémitisme
17. "Combattre la violence raciste en Europe: Etude et
orientation pratique", collection "Relations intercommunautaires"
réalisée par M. Robin OAKLEY, Editions du Conseil
de l'Europe
18."Lisbonne régularise ses clandestins, le BTP
grogne", article de l'Expresso du 20/11/1996 repris dans
le Courrier International du 28/11/1996
19. "Le Portugal rattrapé par la normalité
libérale", article paru dans le Monde Diplomatique,
12/1995
20. "Faiblesse de la démocratie", Ana Navarro
Pedro, article paru dans le Monde Diplomatique, 12/1995
21. L'Europe et ses migrations, Ed. Complexe, Bruxelles, 1995
22. "New Xenophobia in Europe", eds Baumgartl, B.
and Favell, A., Kluwer Law International, 1995
23. Rapports de l'Amnesty International sur la torture et
les mauvais traitements concernant le Portugal, 1993
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