Direitos Humanos | Órgãos das Nações Unidas de Controlo da Aplicação dos Tratados em Matéria de Direitos Humanos:
Comité dos Direitos da Criança

(Capítulo do estudo Os Direitos da Criança: as Nações Unidas, a Convenção e o Comité)

1. Criação do Comité

O Comité dos Direitos da Criança (CDC ou Comité) foi criado ao abrigo do disposto no art. 43º da Convenção sobre os Direitos da Criança (adiante designada por Convenção ou CDC), adoptada a 20 de Novembro de 1989 pela Assembleia Geral das Nações Unidas

O Comité iniciou os seus trabalhos no dia 30 de Setembro de 1991, tendo na sua primeira sessão eleito os seus membros, adoptado as suas regras de procedimento, discutido os métodos de trabalho aplicáveis ao exame dos relatórios dos Estados Partes, as modalidades de cooperação com outros organismos e agências das Nações Unidas e ainda com as organizações não-governamentais com competências em matéria de protecção e promoção dos direitos da criança.

Com algumas importantes excepções, as suas atribuições, competência e regras procedimentais foram definidas tendo por base o modelo dos restantes comités de controlo de tratados das Nações Unidas em matéria de direitos humanos (Treaty Monitoring Bodies), particularmente do Comité dos Direitos dos Homem, criado pelo Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (cfr. art. 28º deste instrumento internacional).

2. Composição e Funcionamento do Comité

2.1 Composição

O Comité dos Direitos da Criança é um órgão composto de 10 "peritos de alta autoridade moral e de reconhecida competência no domínio abrangido pela presente Convenção". (artigo 43.º, n.º2 da CDC). Trata-se pois, a par do Comité Contra a Tortura, do mais pequeno dos comités de controlo da aplicação dos tratados das Nações Unidas em matéria de direitos humanos.

Devido ao elevado número de Estados Partes na Convenção e à sobrecarga de trabalho de que o Comité actualmente sofre (que conduz a uma atraso de cerca de três anos no exame de relatórios nacionais apresentados pelos Estados Partes), foi adoptada uma emenda ao referido artigo 43.º, n.º2 com vista a aumentar o número de membros do Comité de 10 para 18. A emenda foi proposta pelo Governo da Costa rica e adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas a 21 de Dezembro de 1995 .

Este aumento do número de membros do Comité é perfeitamente justificável devido a uma série de razões, nomeadamente o grande volume de trabalho do Comité (vítima do sucesso da Convenção, já ratificada por 191 Estados), o facto de as matérias cobertas pela Convenção serem muito vastas (abrangendo desde os direitos civis e políticos aos direitos económicos, sociais e culturais) e finalmente devido ao facto de terem sido recentemente aprovados dois Protocolos Facultativos à Convenção, cujo controlo da respectiva aplicação a nível nacional deverá ser igualmente assegurada pelo Comité dos Direitos da Criança.

Nos termos do artigo 51.º, n.º 2 da CDC, qualquer emenda à Convenção deverá ser aceite por dois terços dos Estados Partes na mesma para poder entrar em vigor. Até à presente data só 96 Estados Partes tinham aceite a emenda ao artigo 43.º, n.º 2.

2.2 Estatuto dos membros

Estes peritos são eleitos pelos Estados partes, por escrutínio secreto, de entre uma lista de candidatos por eles propostos. Cada Estado parte pode escolher um candidato de entre os seus nacionais, mas os membros têm assento no comité a título pessoal, isto é, representam o Comité e não os seus países de origem, sendo por isso independentes.

Apesar de os membros do Comité serem eleitos por representantes dos Estados Partes na Convenção, de modo algum esse facto os torna delegados do seu Estado. Com efeito, o artigo 43.º, n.º2 da Convenção afirma expressamente que os membros do Comité "exercem as suas funções a título pessoal", não representando assim nenhum governo ou organização à qual possam ter pertencido. O seu mandato decorre unicamente dos princípios e disposições da Convenção e são "unicamente responsáveis perante as crianças de todo o mundo" .

2.3 Repartição geográfica

A Convenção aponta para que, na eleição, seja tida em conta uma distribuição geográfica equitativa e atendendo aos principais sistemas jurídicos (art. 43º. nº 2).

No início de 1991 os representantes dos Estados Partes na Convenção foram convocados para elegerem os primeiros membros do Comité dos Direitos da Criança. Foram apresentadas na altura cerca de 40 candidaturas para ocupar os dez lugares no Comité. Os peritos eleitos eram originários dos Barbados, Brasil, Burkina Faso, Egipto, Filipinas, Peru, Portugal, Suécia, ex-União Soviética e Zimbabwe. A sua experiência profissional abarcava matérias como os direitos humanos, o direito internacional e a justiça juvenil, passando ainda pelos assuntos sociais, medicina, jornalismo, administração e actividade no seio de organizações não-governamentais.

2.4 Eleição e mandato

A eleição tem lugar de dois em dois anos (artigo 43.º, n.º4 da CDC), sendo os mandatos conferidos por um período de quatro anos. Nos termos deste preceito, pelos menos quatro meses antes da data de cada eleição, o Secretário-Geral das Nações Unidas convida os Estados Partes a proporem os seus candidatos, os quais devem ser nacionais do Estado proponente (vide artigo 43.º, n.º 3 CDC). De seguida, o Secretário-Geral elabora a lista alfabética dos candidatos apresentados, indicando o Estado que os designou e comunica-a aos Estados Partes na Convenção.

A eleição realiza-se aquando das reuniões bianuais de Estados Partes convocadas pelo Secretário-Geral das Nações Unidas, sendo eleitos os candidatos que obtiverem o maior número de votos e a maioria absoluta dos votos dos representantes dos Estados Partes presentes e votantes.

O artigo 43., n.º 6 estabelece ainda que o mandato de cinco dos membros eleitos na primeira eleição termina ao fim de dois anos. Estas disposições conjugadas têm por consequência que metade dos membros do CDC são eleitos em cada dois anos, o que permite assegurar a continuidade dos trabalhos em curso, dado que os novos membros entretanto eleitos poderão sempre beneficiar da experiência dos mais antigos: assim se afasta a possibilidade de alterações bruscas e disruptivas na composição do Comité. Os membros podem ser reeleitos, nos casos de recandidatura (art. 43º, n.º 6).

Em caso de impossibilidade de qualquer deles cumprir a totalidade do seu mandato, o Estado que o designou nomeará um novo perito, de entre os seus nacionais, a quem caberá cumprir o remanescente do mandato. Esta nomeação é sujeita à aprovação pelo Comité. Nos termos das Regras de Procedimento do Comité (Regra n.º 14) este deve exprimir, por voto secreto, a sua aprovação ou rejeição da proposta feita, com base no nome e curriculum vitae do perito designado.

3. Reuniões e relatório de actividades

3.1. Sessões do Comité

Nos termos do artigo 43.º, n.º 10 da CDC, o Comité deve reunir-se anualmente. Contudo, devido ao número de ratificações de que a Convenção foi alvo, rapidamente os membros do Comité chegaram à conclusão de que uma única sessão anual seria manifestamente insuficiente para que o Comité fizesse face ao volume de trabalho com que se deparava. Assim, a Assembleia Geral das Nações Unidas endossou a proposta feita pelo Comité no sentido de aumentar o número de sessões do Comité e adoptou assim a resolução n.º 47/112, de 16 de Dezembro de 1992 aumentando o número de sessões anuais do Comité para duas. Contudo, e visto que o número de ratificações da Convenção não parava de crescer, o Comité solicitou ao Secretário-Geral das Nações Unidas que convocasse uma reunião de Estados Partes com vista a rever a duração das reuniões do Comité e a fixar o seu número de reuniões anuais em três.

Assim, desde então, o Comité dos Direitos da Criança realiza três sessões anuais, cada uma das quais com uma duração de quatro semanas, sendo a última semana de cada sessão sempre dedicada à preparação da sessão seguinte. As sessões realizam-se em Janeiro, Maio/Junho e Setembro/Outubro. O Comité tem sempre reunido em Genebra e é assistido pelo Escritório da Alta Comissária para os Direitos Humanos.

3.2. Participação de agências especializadas e de ONG's

Nos termos do artigo 45.º a) da Convenção, as agências especializadas, a UNICEF e outros órgãos das Nações Unidas podem fazer-se representar quando for apreciada a aplicação de disposições da Convenção que se inscrevam no seu mandato. O Comité pode ainda convidar estes organismos a fornecer o seu parecer técnico sobre a aplicação da Convenção no âmbito dos seus mandatos respectivos ou a apresentarem relatórios sobre a Convenção nas áreas relativas aos seus domínios de actividade.

As ONG (organizações não-governamentais) desempenham um papel igualmente importante neste domínio, sendo frequentemente convidadas a participar nas reuniões do Comité, bem como a fornecer informações factuais sobre aspectos específicos relativos a cada relatórios estadual que esteja a ser analisado pelo Comité.

3.3. Relatório de actividades

Nos termos do artigo 44.º, n.º 5 da Convenção, o Comité submete de dois em dois anos à Assembleia Geral, através do Conselho Económico e Social, um relatório das suas actividades.

4. Funções

4.1. Exame dos relatórios dos Estados Partes

a) Elaboração dos relatórios

Nos termos da Convenção, os Estados Partes comprometem-se a apresentar ao Comité relatórios sobre as medidas adoptadas para dar aplicação aos direitos reconhecidos pela Convenção e sobre os progressos realizados no gozo desses direitos. Esses relatórios devem ser apresentados nos dois anos subsequentes à data da entrada em vigor da CDC para os Estados Partes (relatórios iniciais) e, de seguida, de cinco em cinco anos (relatórios periódicos).

Estes relatórios devem indicar os factores e dificuldades que impeçam o cumprimento pelos Estados Partes, das obrigações decorrentes da Convenção, e devem conter informações suficientes para dar ao Comité uma ideia precisa da aplicação da Convenção no referido país.

Os relatórios devem ser acompanhados de cópias dos principais textos legislativos e decisões judiciais, bem como de dados estatísticos detalhados, indicadores neles referidos e pesquisa relevante sobre a matéria. Este material ficará à disposição dos membros do Comité. A informação quantitativa deverá indicar as variações ocorridas entre várias regiões do país e grupos de crianças

Os relatórios periódicos devem incluir informações que tenham em conta as observações finais do Comité relativamente ao relatório anterior sobre as áreas de preocupação identificadas pelo Comité, bem como as dificuldades que possam ter afectado a realização de tais sugestões ou recomendações, as medidas adoptadas para prosseguir as sugestões e recomendações dirigidas pelo Comité ao Estado Parte, as medidas adoptadas para divulgação do relatório anterior, bem como das observações finais apresentadas pelo Comité.

Com vista a assistir os Estados na preparação dos relatórios o Comité adoptou Linhas Gerais de Orientação sobre a Forma e Conteúdo dos Relatórios. O Comité reconheceu assim, tal como foi o caso de outros órgãos convencionais, a grande importância do processo de apresentação de relatórios. Com efeito, a apresentação de relatórios pelos Estados Partes não deve consistir no mero cumprimento de uma obrigação formal ao abrigo da Convenção, consistindo antes na reafirmação de um compromisso por parte dos Estados no sentido de respeitar e assegurar os direitos humanos das crianças, bem como numa via para promover o diálogo e cooperação entre os Estados Partes na Convenção e o Comité.

Por isso o processo de preparação do relatório deve ser visto como uma oportunidade por excelência para conduzir uma análise completa das diversas medidas adoptadas, destinadas a harmonizar a legislação e a prática nacionais com o texto da Convenção. A elaboração dos relatórios nacionais permite proceder a um balanço regular dos progressos alcançados, do sucesso das medidas adoptadas e dos problemas ainda existentes. Permite ainda a fixação de novos objectivos, bem como a consideração de novas políticas por parte dos Governos.

Por isso é especialmente importante que esteja envolvido no processo de elaboração dos relatórios nacionais um vasto leque de departamentos de Estado, cujas competências estejam ligadas à promoção dos direitos da criança, bem como de organizações não governamentais activas nesta área.

Neste contexto alguns Estados criaram Comissões Nacionais dos Direitos da Criança, compostas de diferentes instituições nacionais (tanto de natureza governamental como não governamental) activas nesta área, com o objectivo de coordenarem a recolha de informações sobre os direitos da criança. As Comissões Nacionais podem consistir em importantes meios destinados a promover o diálogo nacional sobre a realização e promoção dos direitos da criança, e igualmente de apoio ao Governo para a elaboração dos relatórios nacionais de aplicação da CDC.

A elaboração de relatórios nacionais permite assim aos governos aferirem os progressos alcançados, encorajando igualmente o escrutínio por parte do público. Neste contexto, a CDC criou um sistema inovador com vista a estimular o controlo das actividades do governo por parte da opinião pública, ao solicitar aos Estados Partes na Convenção que assegurem "aos seus relatórios uma larga difusão nos seus próprios países" (artigo 44.º, n.º 6).

b) Análise dos relatórios

Os Estados Partes devem fazer chegar os seus relatórios nacionais ao Comité, o qual informará o Estado Parte interessado da data fixada para proceder ao exame do relatório e o convidará a enviar representantes, de preferência com experiência nas matérias cobertas pela Convenção, por forma a assegurar um debate rico com o Comité. O Comité dos Direitos da Criança tem igualmente encorajado os Estados a enviarem representantes detentores de cargos de chefia na administração pública nacional, e com capacidade de influenciar o processo decisório nacional.

Na última semana de cada sessão de trabalho do Comité realiza-se um "grupo de trabalho pré-sessão", com o objectivo de se proceder a uma análise preliminar dos relatórios dos Estados Partes e à identificação das principais matérias que necessitam ser discutidas com os representantes governamentais. Assim, o Comité envia aos Estados, uma lista das matérias que serão objecto de análise aquando do exame dos relatórios respectivos no seio do Comité. O Comité adverte porém os Estados Membros de que a lista de matérias a analisar não é exaustiva, e não deve ser interpretada como limitando o tipo de questões e o leque de matérias que os membros do Comité poderão abordar durante a discussão oral do relatório.

Os relatórios dos Estados Partes são discutidos em público, normalmente durante as três sessões em que só intervêm representantes dos Estados partes e membros do Comité. A reunião começa com uma breve apresentação do relatório pelo representante do Estado Parte, durante a qual pode ser feito um resumo das mais recentes alterações legislativas e políticas verificadas no país entre os momentos da elaboração do relatório e da respectiva discussão. Após esta apresentação, o Estado é convidado a comentar as matérias identificadas na lista de questões elaborada pelo Comité, podendo os membros do Comité solicitar esclarecimentos adicionais, colocar questões, estimulando desta forma um debate muito enriquecedor sobre a matéria.

c) Observações finais

No final do exame do relatório, os membros do Comité apresentam as suas observações finais, que correspondem a sua apreciação do relatório, bem como da discussão tida com os representantes da delegação nacional. Nas observações finais são realçados os aspectos positivos, os factores e dificuldades que impedem a aplicação da Convenção e os principais motivos de preocupação do Comité, bem como um conjunto de sugestões e recomendações dirigidas ao Estado Parte. No caso de o Comité julgar que determinadas matérias necessitam de maiores clarificações, são solicitas ao Estado Parte informações adicionais.

As Observações Finais são publicadas como documentos oficiais do Comité e integradas no relatório que o Comité apresenta de dois em dois anos à Assembleia Geral das Nações Unidas.

d) Diálogo construtivo entre o Comité e os Estados

As Linhas Gerais de Orientação (General Guidelines.doc) elaboradas pelo Comité indicam claramente que a elaboração e discussão de relatórios nacionais constitui um importante veículo na criação de um diálogo significativo entre o Comité e os Estados Partes. A discussão que se realiza no seio do Comité com cada Estado Parte na Convenção constitui uma oportunidade por excelência para guiar o Estado na interpretação e compreensão dos princípios e disposições da Convenção e partilhar as experiências de sucesso verificadas noutros países.

e) Estados em falta

De acordo com a regra n.º 67 das Regras de Procedimento do Comité, o Secretário-Geral das Nações Unidas deve notificar o Comité sobre todos os casos de não submissão de relatórios pelos Estados Partes. Nesses casos o Comité deve enviar ao Estado Parte um aviso relativo à apresentação desse relatório. Se, mesmo após o envio do aviso, o Estado Parte não enviar o relatório em questão, o Comité poderá incluir esta informação no seu relatório à Assembleia Geral.

4.2. Formulação de comentários gerais

Nos termos da regra n.º 73 das Regras de Procedimento do Comité, este poderá preparar comentários gerais baseados nos artigos e disposições da Convenção, com o objectivo de promover a sua melhor aplicação e de assistir os Estados Partes no cumprimento das suas obrigações em matéria de elaboração de relatórios. Esta possibilidade encontra-se aliás consagrada nas regras de procedimento de outros Comités convencionais, os quais têm uma longa tradição na formulação de comentários gerais aos preceitos das convenções respectivas. Tal é, por exemplo, o caso do Comité para a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres, do Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais ou do Comité dos Direitos do Homem.

O Comité dos Direitos da Criança adoptou até à presente data um único Comentário Geral , que incidiu sobre o artigo 29.º, n.º 1 da Convenção, mais precisamente sobre os objectivos da educação.

4.3. Organização de debates temáticos

De acordo com a regra n.º 75 das Regras de Procedimento do Comité, este órgão pode dedicar uma ou mais reuniões das suas sessões regulares a um artigo específico da Convenção ou a um assunto com ela conexo. Assim, o Comité realizou os seguintes debates temáticos:

4.4. Pedidos de Estudos

Nos termos do artigo 45.º c) da Convenção e da regra n.º 76 das Regras de Procedimento, o Comité pode recomendar à Assembleia Geral que solicite ao Secretário-Geral a elaboração de estudos sobre matérias específicas relativas aos direitos da criança. O Comité pode igualmente solicitar a submissão de estudos sobre matérias de relevo para o Comité a outros órgãos

Na sua terceira sessão, que se realizou entre 11 e 29 de Janeiro de 1993, o Comité recomendou à Assembleia Geral das Nações Unidas que solicitasse um estudo ao Secretário-Geral sobre os meios e formas de melhorar a protecção das crianças contra os efeitos adversos dos conflitos armados.

Esta recomendação, posteriormente endossada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, deu origem ao Estudo sobre os Efeitos dos Conflitos Armados nas Crianças da autoria de Graça Machel, publicado em 1996.

Na sequência do debate temático realizado a 22 de Setembro de 2000 sobre Violência estadual contra crianças, o Comité recomendou novamente que a Assembleia Geral solicitasse ao Secretário-Geral das Nações Unidas a elaboração de um estudo, desta feita sobre as formas de violência de que as crianças são vítimas. Esta recomendação não foi ainda endossada pela Assembleia Geral.

4.5. Adopção de Recomendações

Nos termos do artigo 45.º, d) da Convenção sobre os Direitos da Criança, o Comité pode fazer recomendações de ordem geral com base nas informações recebidas por via dos relatórios estaduais ou da autoria de órgãos das Nações Unidas ou outros organismos competentes.

A primeira recomendação do Comité foi adoptada na sua 19.ª sessão (realizada entre 21 de Setembro e 9 de Outubro de 1998) e incidiu sobre o tema "Crianças e Conflitos Armados". O Comité exprimiu então a sua preocupação pela lentidão com que avançavam os trabalhos de negociação de um Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo ao envolvimento de crianças em conflitos armados e relembra que um novo instrumento internacional sobre esta matéria é indispensável. O Comité relembra a necessidade de ser aumentada para 18 anos a idade mínima para todas as formas de recrutamento de crianças bem como para a participação em conflitos armados.

Na sua 22.ª sessão (realizada entre 28 de Setembro e 8 de Outubro de 1999), o Comité adoptou uma segunda recomendação, desta vez sobre a "Justiça Juvenil", na qual apela os Estados Partes a adoptarem todas as medidas de natureza legislativa, administrativa e outras com vista a assegurar a plena aplicação das disposições da Convenção de outras normas internacionais existentes em matéria de justiça juvenil. O Comité solicita o Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos a atribuir uma especial prioridade à promoção da aplicação das disposições da Convenção e de outras normas internacionais em matéria de administração da justiça juvenil. Sugere igualmente ao Alto Comissário que encoraje os outros órgãos e agências da ONU a aumentarem o seu trabalho na área da administração da justiça juvenil.